۴۰ سال توسعه ناقص کشور تنها به خاطر نبود یک سند مهم!

به گزارش خط بازار، شناخت عرصه مورد نظر برای سرمایه گذاری، پیش نیاز این کار در هر نقطه از جهان است. یعنی سرمایه گذاران دولتی یا خصوصی، باید قبل از اقدام به هرگونه سرمایه گذاری، ظرفیت‌های محل مورد نظر برای سرمایه گذاری از قبیل امکانات زیرساختی و موقعیت ژئوپلیتیکی آن را شناخته باشند.

پی بردن به این نکته که هر نقطه از جهان، برای سرمایه گذاری در چه حوزه‌ای از اقتصاد مناسب است، نیاز به این دارد که از قبل، تصمیمات بلندمدت نظام سیاسی کشور  اداره کننده آن نقطه جهان به عنوان افق دید پیش روی آن، مشخص شده و در قالب اسناد سیاستگذاری و برنامه ریزی کلان به اطلاع عموم رسیده باشد.

در کشور ما، تهیه چنین سندی که بتواند ظرفیت‌های نهفته در نقاط مختلف کشور را بشناسد، سال‌ها مورد بحث بوده و در نهایت، اواخر اسفندماه سال گذشته با نام «سند ملی آمایش سرزمینی» به تصویب رسیده است.

چهار دهه مطالعات آمایشی در ایران

امیر امینی، رئیس امور برنامه ریزی، نظارت و آمایش سرزمین سازمان برنامه و بودجه کشور ، ضمن بیان این که آمایش محوری است که سرزمین را برای پذیرش توسعه آماده می‌کند، اظهار کرد: این مسئله از قبل انقلاب مطرح شده و می‌توان فرایند بررسی آن را به چهار دهه تقسیم کرد؛ دهه نخست، دهه ۵۰ شمسی بود که توسط مشاوران فرانسوی مطالعاتی در قالب ۱۵ جلد انجام شد و نتیجه مطالعات این مشاوران، توسعه محور غرب کشور به عنوان پیشران توسعه بود. در دهه ۶۰ دور دوم این مطالعات انجام شد که در این دوره، این بار محور شرق به عنوان پیشران توسعه در نظر گرفته شد و طرحی برای ایجاد مناطق آزاد نیز ارائه شد که بخش‌هایی از آن به مرحله اجرا درآمد.

این مقام مسئول ادامه داد: در دوره سوم یعنی در بازه زمانی میان دهه ۷۰ و ۸۰ بحث توسعه محور شرق به میان آمد. ضوابط ملی آمایش، نظریه پایه توسعه ملی، نظریه پایه توسعه استان‌ها و توسعه مکران به عنوان یکی از مباحث مهمی که می‌توان از ظرفیت‌های خالی کشور استفاده کرد، در این دوره مورد مطالعه قرار گرفت. سندی که اخیراً از آن رونمایی شده در دهه ۹۰ شکل گرفته که یک اتفاق بسیار خوب و نقطه عطف در مطالعات آمایش محسوب می‌شود؛ زیرا، در تمام دوره‌های قبل هر آنچه که اتفاق می‌افتاد، تعدیل مطالعاتی بود که ممکن بود در اسناد توسعه و قوانین و مقررات از ظرفیت‌های آن‌ها استفاده شود.

او گفت: قوه مقننه یا همان قانون‌گذار، در دهه ۹۰ تدبیر بسیار خوبی را انجام داده که در ماده ۳۲ قانون احکام دائمی و ماده ۲۶ قانون برنامه ششم توسعه کشور، تکلیف کرد که دولت سند آمایش ملی و استانی را تهیه کند که یک مهلت یک ساله داشت. ظرفیتی هم که وجود داشت، مطالعاتی بود که از سال ۱۳۸۵ در استان‌ها انجام شده بود، اما برخی از آن ها، نیاز به روز رسانی داشتند و باید کلیات آن‌ها توسط شورای عالی آمایش سرزمینی به تصویب می‌رسید تا مقدمات تهیه سند اتفاق بیفتد.

امینی افزود: همان دلیلی که سبب شد تا از دهه ۵۰ تا کنون نتوانیم این سند را تهیه‌ کنیم، طبیعتاً بعد از تصویب قانون برنامه ششم توسعه کشور نیز، سیطره داشته است. تهیه یک سند و تدوین مطالعات آمایشی که نظر تمام دستگاه ها و بدنه حاکمیت بر روی آن حاصل شود، کار ساده ای نیست.

پیوند انسان با فضا و فعالیت در قالب آمایش

محمود اولاد، اقتصاددان و یکی از ناظران تدوین سند آمایش سرزمینی،، اظهار کرد: آمایش سرزمینی به رابطه بین انسان، فضا و فعالیت می‌پردازد و سعی می‌کند که تخصیص بهینه‌ای از فضا را به فعالیت‌های انسانی مانند کشاورزی، صنعت، انواع فعالیت‌های خدماتی و همچنین سکونت انسان، ارائه دهد تا منجر به کارایی بالاتر و عملکرد بهتری شود.

او افزود: در نبود آمایش سرزمینی، مسئله عدم تعادل‌های سرزمینی مانند فشار بیش از حد بر منابع آبی زیرزمینی، تمرکز بیش از حد جمعیت در پهنه‌های سرزمین و همچنین رها شدگی بخش‌هایی از سرزمین که هم اکنون شاهد آن هستیم، رخ می‌دهد. همچنین، فشار‌هایی بر اراضی کشاورزی یعنی به طور کلی پهنه‌هایی از سرزمین به ویژه در نزدیکی دریا‌ها وارد می‌شود، اما از سوی دیگر، پهنه‌هایی دیگر از سرزمین، عاری از فعالیت یا کمتر فعال هستند؛ در صورتی که قابلیت‌های بالایی برای توسعه دارند.

این اقتصاددان ادامه داد: آمایش سرزمینی می‌خواهد از تمام قابلیت‌های سرزمینی استفاده کند تا این نوع از عدم تعادل ها، یعنی فشار بیش از حد که سبب از بین رفتن منابع می‌شود و در جای دیگر، رها شدگی بیش از حد منابع، اتفاق نیفتند.

سند ملی آمایش سرزمینی، راهبردی برای توسعه اقتصادی

او گفت: در تدوین این طرح، باید به جایگاه ایران در نظام تقسیم کار جهانی، روابط بین الملل و استراتژی‌هایی که در حال وقوع در دنیاست، نوآوری‌ها و فناوری‌هایی که در حال تغییر است و همچنین روابط پیرامون آن ها، توجه ویژه‌ای شود و مبتنی بر این مسائل، راهکار‌ها و روابط کشور‌های مختلف در آمایش سرزمینی دیده شود.

اولاد تصریح کرد: سند آمایش سرزمینی که اخیرا به تصویب رسیده، سعی کرده تا در همین راستا راهبرد‌های توسعه‌ای را در ارتباط با انواع فعالیت‌های اقتصادی، از نظر موقعیت ژئوپولیتیکی ایران نسبت به کشور‌های جنوب شرقی آسیا و کشور‌های اروپایی، در نظر بگیرد. همچنین بحث‌هایی مانند ترانزیت و واردات و صادرات کالا را مدنظر قرار داده و از دیدگاه گردشگری نیز، قابلیت‌هایی که ایران دارد را مانند بحث‌های انرژی، کشاورزی، صنعتی و دریا محوری، مورد تاکید قرار داده است.

تصویب سند ملی آمایش سرزمینی شتاب زده نبود

این اقتصاددان در پاسخ به انتقاد برخی افراد مبنی بر این که دولت در حال تصویب شتابزده فعالیت‌های خود در ماه‌های پایانی است، گفت: تجربه نشان داده ما انسان‌های دقیقه ۹۰ هستیم؛ یعنی اگر پنج سال دیگر نیز برای این طرح وقت گذاشته می‌شد، چهار سال و ۱۱ ماهش به بطالت می‌گذشت و در آن یک ماه پایانی، با عجله کار پیش می‌رفت.

او در پایان بیان کرد: این طرح از تیر ماه تا اسفند ماه سال گذشته که جلسات بررسی آن در کمیسیون‌ها و کمیته‌های شورای عالی آمایش شروع شد، یعنی بیش از ۴۰ تا ۵۰ جلسه بسیار سنگین که هر جلسه کمتر از پنج ساعت نبود و گاهی یک روز کامل به طول می‌انجامید، توسط کارشناسان بسیار زیادی از دستگاه‌های مختلف و اساتید دانشگاه، مورد بررسی و اصلاح قرار گرفته است. بنابراین، به نظر نمی‌رسد که تصویب آن با عجله بوده یا اگر فرصت بیشتری داشت، خیلی بهتر می‌شد؛ ضمن اینکه فرآیند پایش و بازنگری نیز برای آن دیده شده است.

درک مشترکی از آمایش سرزمینی در کشور وجود ندارد

نغمه مبرقعی، کارشناس برنامه ریزی محیطی بیان کرد: آنچه که از یک سند ملی انتظار می‌رود، این نیست که وارد جزئیات شود و ماهیت آمایش، ورود به جزئیات نیست. متاسفانه انتقادات و هجمه‌های زیادی به آنچه که اکنون به عنوان سند ملی آمایش سرزمینی منتشر شده، وارد است، اما باید توجه داشت که هیچ سندی بدون نقص نیست و این سند نیز جای توسعه دارد. شاید بخش زیادی از این انتقادات و هجمه ها، به این برمی‌گردد که درک مشترکی از آمایش ملی وجود ندارد.

او گفت: آمایش ملی، قطب‌نمای توسعه کشور است و یک قطب‌نما، با توجه به قابلیت‌های سرزمینی جهت را به ما نشان می‌دهد. بنابراین، انتظاری که از آمایش سرزمینی داریم نباید در حد ورود به جزئیات باشد.

آمایش ملی، مانعی بر سر راه وعده‌های انتخاباتی

مبرقعی اظهار کرد: در نبود چنین آمایشی، متاسفانه در سال‌های قبل اتفاقی که در کشور رخ داد این بود که تمام استان‌های کشور تمایل داشتند تا نقش آمایش ملی را ایفا کنند. شاهد بودیم برخی از استان‌ها که به میزان کافی بهره‌مندی از آب و خاک مناسب نداشتند، تلاش می‌کردند که تبدیل به قطب کشاورزی کشور شوند یا به طور مثال استان‌هایی که کمبود آب داشتند، تلاش می‌کردند تا صنایع آب‌بری مانند پتروشیمی‌ها را در آنجا مستقر کنند که سند ملی آمایش سرزمینی، می‌تواند این مشکلات را حل کند.

او ادامه داد: بار‌ها با اصرار‌های نا به جایی از سوی بعضی از سیاستمداران، دولتمردان و نمایندگان مجلس در مورد این مسئله مواجه بودیم که اصرار می‌کردند باید در فلان استان، پالایشگاه یا پتروشیمی احداث شود. در حالی که قابلیت‌های سرزمینی، چنین چیزی را برای آن استان دیکته نمی‌کرد.

خلأ مشارکت مردمی در تدوین سند آمایش سرزمینی

این کارشناس برنامه ریزی محیطی گفت: سال‌ها با خلأ این سند مواجه بوده ایم و تصویب آن، بسیار اقدام مفیدی است. باید پشتوانه‌های قانونی و آنچه که باید در ادامه، در متن سند به عنوان مکمل اضافه شود، مانند تدوین یک سند پایش، به زودی اجرایی شود. شاید یکی از از خلأ‌هایی که در سند کنونی مشاهده می‌شود، نقش کمرنگ مشارکت مردمی باشد که این مسئله یک ضعف عمومی در تدوین سند‌های آمایش حتی در سطح استانی است.

او اضافه کرد: به طور کلی، در تدوین اسناد و قوانین ما مراجعه به افکار عمومی کم است. البته شاید در این زمینه توجیه‌های زیادی مانند کمبود بودجه و کافی نبودن آگاهی مردم، آورده شود، اما واقعیت این است که هر جا به افکار عمومی مراجعه کرده‌ایم، یک پشتوانه مهم مردمی برای خوب اجرا شدن آن قانون و مصوبه داشته‌ایم و هر گاه از مردم دور شده ایم و سعی کرده ایم که پشت در‌های بسته تصمیمی بگیریم، متاسفانه آن قانون قابلیت اجرایی را از دست داده است.

تدوین سند پایش، الزامی برای اجرایی شدن آمایش

این استاد دانشگاه گفت: زمانی که یک برنامه ریزی در سطح کلان انجام می‌شود، معیار‌ها و اهدافی را برای آن متصور می‌شویم. به طور مثال، اکنون در سند ملی آمایش سرزمین، بخش‌هایی را به عنوان قطب صنعت گردشگری در کشور قرار داده ایم و اهدافی را برای آن‌ها متصور شده ایم که در سند پایش لازم است تا در سال‌هایی که در این فاصله ۲۴ ساله تا تحقق سند داریم، بسته به برنامه‌ای که ریخته شده، این اندازه گیری‌ها به طور میدانی انجام و با جمع آوری آمار و اطلاعات مشخص شود که آیا به اهدافی که داشته ایم، رسیده ایم یا خیر؟ برای این کار لازم است که معیار‌ها و برنامه‌های مشخصی تدوین شود که نیاز به یک زمان شش ماه دارد.

او افزود: آنچه که ما را به موفقیت در سند ملی آمایش سرزمینی می‌رساند همین است که پیگیر سند پایش آن باشیم تا اگر در حین اجرا متوجه شدیم که سند ملی آمایش سرزمینی مشکلاتی دارد، جای بازنگری و نگاه مجدد داشته باشد.

نقش اسناد آمایش استانی در تدوین سند ملی آمایش سرزمینی

مبرقعی در ادامه بیان کرد: برای تدوین یک سند کلان، به اطلاعات پایه زیادی از جمله اطلاعات جمعیتی، وضعیت خاک، اقلیم و آب و هوا، منابع آب و … نیاز داریم. از آنجا که اسناد اکثر استان‌های کشور در پنج سال اخیر به روز شده و اطلاعات مناسبی داشت، قابل استفاده برای کمک به تهیه سند ملی آمایش سرزمینی بود .

او افزود: مطابقت آنچه که در آمایش‌های استانی داریم با آمایش ملی، نشان دهنده تفاوت‌های چشمگیری است. به طور مثال وقتی یک استان بدون اشراف به جایگاه خود، برنامه‌ای را برای احداث یک صنعت خاص در نظر گرفته، اما توجهی به میزان آب قابل برنامه ریزی خود نکرده، قطعاً به این خلأ در آمایش ملی توجه شده است.

نقش بخش خصوصی در اجرای سند آمایش سرزمینی

او در مورد نقش بخش خصوصی در اجرای این سند، گفت: اگر قرار باشد که برای تحقق سند ملی آمایش سرزمینی، به بخش خصوصی مراجعه کنیم تا سرمایه گذاری کند، به معنای این نیست که آن‌ها در مورد مباحث تخصصی تدوین سند نظر دهند. البته خوب بود که به بخش خصوصی اطلاع رسانی شود، اما به این معنی نیست که هم اکنون، برای جذب سرمایه گذار اقدام کنیم. به طور مثال، یک منطقه ویژه اقتصادی نفت و گاز و پتروشیمی در جنوب کشور داریم که با قابلیت‌های سرزمینی کشورمان تطبیق دارد، باید بعد از تعیین ظرفیت آن، اعلام عمومی شود و جذب سرمایه گذار داخلی و خارجی صورت گیرد.

این کارشناس برنامه ریزی محیطی، در رابطه با اینکه برخی از منتقدان، منتقد به شتابزده عمل کردن دولت برای تصویب سند ملی آمایش سرزمینی در ماه‌های پایانی خود هستند، اظهار کرد: با این موضوع مخالف هستم، زیرا ما یک خلأ ۵۰ سال در این زمینه داریم و همین که این سند مطرح شود و در مورد آن بحث صورت گیرد، بسیار مفید است. ضمن این که همچنان جای بازنگری و اصلاح دارد.

الزامات سند ملی آمایش سرزمینی، عطف به ماسبق نمی‌شود

او در مورد بازنگری در مجوز‌های صادر شده بدون توجه به قابلیت‌های سرزمینی در حوزه‌های گوناگون، گفت: معمولاً قوانین عطف به ماسبق نمی‌شود. البته به این نیز بستگی دارد که روند اجرای این طرح ها، تا کجا پیش رفته باشد. اهمیت این سند در این است که حداقل از این به بعد، مانع از توسعه‌های نا به جا در آینده خواهد شد.

مبرقعی ضمن بیان این که «آمایش ملی باید رکن اصلی سرمایه گذاری‌ها در کشور باشد نه اصرار دولت یا یک نماینده»، ادامه داد: متاسفانه در سال‌های گذشته، موارد متعددی را داشته ایم که با مصوبه هیئت دولت یا موارد دیگر، بدون توجه به قابلیت‌های سرزمینی، مصوبه‌هایی انجام شد که مسائل محیط زیستی در آن دیده نشده بود. وقتی قرار باشد برای یک صنعت مجوزی صادر شود، یکی از مراحل آن این است که گزارش ارزیابی اثرات توسعه یا EIA برای آن تهیه شود. گاهی برای تهیه این گزارش به ما مراجعه می‌شد و زمانی که بررسی می‌کردیم، متوجه می‌شدیم که منطقه‌ای که آن صنعت قرار بود در آن ایجاد شود، در آمایش استانی نیز به آن استناد نشده بود، اما وقتی این مسئله را اعلام می‌کردیم، به مصوبه بالادستی اشاره می‌شد.

توجه به محیط زیست، مانع تولید نیست

او گفت: برخی محیط زیست را محیط ایست می‌نامند و معتقدند که دریافت مجوز محیط زیست، مانعی برای تولید است در حالی که ممکن است با الزامی نبودن دریافت مجوز محیط زیست، در کوتاه مدت از تولید مانع زدایی کرده باشیم، اما در طولانی مدت، موانعی را برای تولید ایجاد خواهد کرد که به هیچ وجه قابل جبران نخواهد بود.

این کارشناس برنامه ریزی محیطی بیان کرد: بدترین برداشت از شعار مانع زدایی از تولید، حذف مجوز‌های محیط زیستی است. تسهیل شدن فرآیند محیط زیستی بسیار مطلوب است، اما حذف آن، برداشت غلطی است که نقش قابلیت تولید را از سرزمین، حذف خواهد کرد.

او تاکید کرد: در بحث امنیت غذایی نیز این مسئله بسیار قابل توجه است. به طور مثال، بسیار خوب است که در تولید گندم خودکفا شویم، اما نباید به قیمت از دست رفتن قابلیت‌های سرزمینی مانند شور شدن خاک و در آیند غیرقابل کشت شدن آن منطقه شود.

قدرت سازمان برنامه و بودجه برای نظارت بر اجرای سند آمایش کافی نیست

مبرقعی همچنین در مورد نقش نظارتی سازمان برنامه و بودجه کشور بر اجرای سند ملی آمایش سرزمینی اظهار کرد: باید در ساختار‌های اجرایی سازمان برنامه و بودجه تعدیل داشته باشیم، زیرا جایگاه کلان آمایش سرزمینی در سطح کشور، با دفتری که اکنون در این سازمان مربوط به این مسئله است، همخوانی ندارد.

او گفت: در واقع به یک نهاد متولی فراتر در این زمینه نیاز است که شبکه عظیم کشوری داشته باشد. همچنین علاوه بر قانون برنامه، نیاز به یک مصوبه قانونی مجلس در این زمینه نیز احساس می‌شود تا بتواند از اجرای سند ملی آمایش سرزمینی حمایت کند.

این کارشناس برنامه ریزی محیطی در پایان گفت: عضویت یک نماینده از مجلس شورای اسلامی در شورای ملی آمایش سرزمینی، باید احیا شود، زیرا یکی از خلأ‌هایی که سبب شد، این همه سال تدوین چنین سندی به تعویق بیفتد، همین بود که یک مصوبه از سوی مجلس در این زمینه وجود نداشت. یعنی به نظر می‌آید که بهتر باشد در متن قانون اساسی کشور نیز، به طور خاص در مورد آمایش سرزمینی صحبت شود همان طور که به طور خاص در ماده ۵۰ قانون اساسی، به بحث محیط زیست پرداخته شده است.

به عقیده کارشناسان، گرچه تدوین «سند ملی آمایش سرزمینی»، قریب به ۵۰ سال زمان برده است، اما تصویب آن در آغاز قرنی جدید به شرط پایش مستمر و نظارت دقیق بر اجرای آن، می‌تواند گام موثری برای هدایت برنامه‌های توسعه کشور طی ۲۴ سال آینده یعنی تا سال ۱۴۲۴ باشد.