وقتی آب سیاسی شد

به گزارش خط بازار؛ در سرزمینی که باران، مهمانِ نادری است و هر قطره‌اش چون طلا ارزش دارد، آب نه‌فقط مایه حیات، بلکه بنیان نظم اجتماعی، منبع قدرت و کانون منازعات تاریخی بوده است. ایران، با اقلیمی خشک و نیمه‌خشک، از دیرباز میدان آزمون برای نوعی حکمرانی زیستی بر پایه قنات، چشمه، رودخانه و باران‌های موسمی بوده است. اما آنچه بحران امروز را از خشکسالی‌های کهن متمایز می‌کند، نه‌فقط کمبود آب، بلکه شکست در مدیریت آن است؛ شکستی که از دل پیوند گسسته سنت و مدرنیته، مهندسی بی‌توجه به عرف، و توسعه‌ای بی‌ریشه سر برآورد.

“شادی معرفتی” در هفته نامه تجارت فردا نوشت؛ برای فهم ریشه‌های بحران آب ایران، باید به عقب بازگشت: به ساختارهای اجتماعی و اقتصادی‌ که آب را چون ودیعه‌ای مشترک می‌دیدند، به نهادهایی که میراب را در کنار کدخدا می‌نشاندند، و به سازوکارهایی که به‌رغم خشکی، نظمی پایدار آفریده بودند. اما این نظم سنتی، با ورود تکنولوژی، برنامه‌های عمرانی و سدسازی‌های عظیم، به‌تدریج فروپاشید؛ بی‌آنکه نظم تازه‌ای بتواند جای آن را بگیرد. اما ریشه‌های بحران آب کجاست؟

از رویای توسعه تا واقعیت ناکامی

برنامه‌ریزی اقتصادی در ایران، از سال 1316 با هدفی روشن آغاز شد: تهیه نقشه‌ای برای بهبود کشاورزی و تولید داخلی، اما وقوع جنگ جهانی و سقوط رضاشاه این برنامه را به تعویق انداخت تا عاقبت شورای عالی اقتصاد برای اولین‌بار پس از سال‌ها، در فروردین ۱۳۲۵ تشکیل جلسه داد. قوام‌السلطنه، نخست‌وزیر وقت، در نطق خود بر ضرورت افزایش تولید، بهبود سطح زندگی مردم و توسعه منابع آبی به‌عنوان شالوده کشاورزی مدرن تاکید کرد. از حفر قنات و چاه‌های عمیق گرفته تا استفاده از موتورهای برقی، همه‌چیز در دستور کار قرار گرفت.

دو روز پس از آن، هیات وزیران رسماً تصویب کرد تا نقشه‌ای جامع برای اصلاحات و عمران کشور طراحی شود. به‌تدریج، گزارش‌های تفصیلی وزارتخانه‌ها شکل گرفت و برنامه عمرانی هفت‌ساله تدوین شد؛ برنامه‌ای که سدسازی، نوسازی کشاورزی، توسعه صنایع، اصلاح راه‌ها و حمل‌ونقل، و حتی آموزش و بهداشت عمومی را دربر می‌گرفت. هزینه کل برنامه ۱۵ میلیارد ریال برآورد شد، معادل ۴۶۲ میلیون دلار آن زمان.

همان‌طور که انتظار می‌رفت، چالش اصلی فوراً خود را نشان داد: ایران منابع مالی لازم را برای اجرای این پروژه نداشت. در آبان ۱۳۲۵، ماموریتی به سفارت ایران در واشنگتن داده شد تا با بانک جهانی برای دریافت وام وارد مذاکره شود. اما بانک جهانی که اولویتش بازسازی کشورهای جنگ‌زده اروپایی بود، درخواست ایران را رد کرد و خواستار طرح‌های تفصیلی و مستند شد.

در پاسخ، گروهی از مهندسان شرکت آمریکایی «موریسن نودسن» به ایران آمدند و پس از چهار ماه، گزارش جامعی با محوریت توسعه منابع آب تهیه کردند. در این گزارش، آبیاری، سدسازی و کشاورزی مکانیزه در کانون توجه قرار داشت؛ از توسعه حوضه‌های آبی چون کارون و کرخه، تا احداث کارخانه‌های صنعتی و زیرساخت‌های ارتباطی. آنها بودجه لازم برای اجرای ۲۳۴ پروژه را ۲۵۰ میلیون دلار برآورد کردند.

با این حال، بانک جهانی باز هم وام نداد. اما با تکیه بر همان گزارش، حسن مشرف‌نفیسی، از سوی دولت مامور شد برنامه نهایی را تدوین کند. برآورد او از بودجه مورد نیاز به ۲۱ میلیارد ریال رسید و در اسفند ۱۳۲۶، اجرای برنامه عمرانی هفت‌ساله اول، به‌طور رسمی اعلام شد.

به روایت سفیر وقت بریتانیا، این طرح، تلاشی جدی برای «احیای ایران» بود. بیش از ۶۵۰۰ میلیون ریال از بودجه به کشاورزی و آبیاری اختصاص یافت. نکته مهم اما این بود که اجرای پروژه‌ها بیشتر بر دوش بخش خصوصی گذاشته شد، در حالی ‌که دولت تنها مسئول سدسازی و ارائه تسهیلات فنی بود.

سرانجام در بهمن ۱۳۲۷، لایحه قانونی برنامه هفت‌ساله عمرانی تصویب شد، اما این تولد بزرگ، با کمبود مزمن منابع مالی همراه بود. بر اساس برآوردها، بودجه مورد نیاز این برنامه معادل 14 سال کل بودجه کشور بود. در نهایت، این برنامه تنها دو سال دوام آورد. با آغاز نهضت ملی شدن صنعت نفت در سال ۱۳۲۹، درآمدهای نفتی ایران قطع شد، کمک‌های آمریکا متوقف شد و برنامه عملاً به بن‌بست رسید و برنامه‌ای که قرار بود آغازگر فصل نوینی باشد، قربانی سیاست شد.

توسعه به مثابه اسلحه

در آستانه دهه ۱۹۵۰، جهان به دو بلوک تقسیم شده بود. آمریکا که از جنگ جهانی دوم پیروز بیرون آمده بود، حالا باید در برابر رقیب جدیدش یعنی شوروی قد علم می‌کرد. کمونیسم در شرق اروپا پیشروی کرده بود، چین را تسخیر کرده بود، و حالا نوبت کشورهای «در حال توسعه» بود. سوال واشنگتن ساده بود: چطور می‌توان جلوی نفوذ کمونیسم را در جهان سوم گرفت، بدون آنکه پای سربازان آمریکایی به هر گوشه جهان کشیده شود؟

پاسخ، در نطق تحلیف دوم هری ترومن در ۲۰ ژانویه ۱۹۴۹ آمد. او گفت آمریکا آماده است به ملت‌های «کمترتوسعه‌یافته» کمک کند تا از مزایای علم و فناوری بهره‌مند شوند. این وعده، در قالب «اصل چهار ترومن» به سیاست رسمی آمریکا تبدیل شد: صدور دانش فنی و فناوری برای کمک به توسعه کشورهای غیرکمونیست، با هدفی روشن اما ناگفته: ساختن سنگرهایی در برابر شورش‌های اجتماعی و انقلاب‌های الهام‌گرفته از بلوک شرق.

برخلاف «طرح مارشال» که اروپای غربی را بازسازی کرد، اصل چهار به سراغ کشورهایی رفت که در آستانه بحران بودند. تمرکز آن روی روستاها، کشاورزی، سلامت، آموزش و مدیریت منابع آب بود. توسعه به زبان ساده، اما با هدفی پیچیده: ریشه ‌زدن نارضایتی اجتماعی پیش از آنکه به انقلاب بدل شود.

وقتی توسعه، ابزار سیاست شد

ایران از همان آغاز، در مرکز این نقشه قرار داشت. نه‌فقط به‌خاطر نفت، بلکه چون هم‌مرز شوروی بود و ساختارهای اجتماعی‌اش در آستانه فروپاشی. سفر نماینده سازمان ملل، «رونتری»، به ایران در سال ۱۳۲۸ زنگ خطر را برای آمریکایی‌ها به صدا درآورد. او هشدار داد که فقر روستایی، غیبت دولت در حاشیه‌ها و جذابیت شعارهای سوسیالیستی، ایران را به یک «نقطه ضعف استراتژیک» بدل کرده است. وزارت خارجه آمریکا خیلی زود هنری گریدی، سفیر باتجربه‌اش در یونان، را به تهران فرستاد تا بررسی کند آیا می‌توان بدون حضور نظامی، ایران را «نجات» داد.

پاسخ، یک برنامه فنی اما سیاسی بود: اصل چهار. نخست‌وزیر وقت، رزم‌آرا، مهر ۱۳۲۹ قرارداد همکاری با آمریکا را امضا کرد. واشنگتن متعهد شد ۵۰۰ هزار دلار در اختیار ایران بگذارد و ایران هم باید زمین، ساختمان و نیروی انسانی فراهم می‌کرد. به این ‌ترتیب، شبکه‌ای از همکاری‌های فنی شکل گرفت؛ از شبانکاره و کمال‌آباد تا اصفهانک.

در نگاه نخست، اصل چهار یک برنامه فنی بود: آموزش کشاورزان، اصلاح بذر و دام، ساخت مراکز بهداشت، و توسعه آبیاری. اما در واقع، ابزاری برای تثبیت نظم سیاسی بود. ویلیام وارن، رئیس اصل چهار در ایران، به‌روشنی گفته بود: «تا زمانی که روستاها ثبات نداشته باشند، هیچ توسعه‌ای ممکن نیست.»

هدف، پیشگیری از یک انقلاب دهقانی بود. آمریکایی‌ها حتی بزهای شیرده یوتایی را به ایران آوردند، نخستین دستگاه‌های جوجه‌کشی و تلقیح مصنوعی دام را به راه انداختند و در کنار مساجد، چاه‌هایی برای آب آشامیدنی سالم حفر کردند. توسعه، نه با سخنرانی، بلکه با بیل و پمپ و دام زنده عرضه می‌شد.

اما اصل چهار فقط درباره دام و زمین نبود. سدسازی، لوله‌کشی، آموزش بهداشت و حتی «تربیت مدیران توسعه» نیز بخشی از ماجرا بود. برای نخستین‌بار، دولت مرکزی تلاش می‌کرد با روستا رابطه‌ای غیرمالیاتی برقرار کند: به‌جای گرفتن، چیزی می‌داد؛ آب، آموزش، و گاه حتی امید.

میان پروژه و سیاست

با همه دستاوردها، اصل چهار در سال‌های اولیه‌اش با بی‌ثباتی سیاسی ایران گره خورد. ملی‌ شدن نفت و تنش‌های داخلی باعث شدند روند اجرای برنامه کند شود. اما پس از کودتای ۲۸ مرداد ۱۳۳۲، شرایط تغییر کرد. دولت جدید که بیش از پیش به غرب تکیه داشت، راه را برای گسترش کمک‌های آمریکا باز کرد. اصل چهار نه‌تنها گسترش یافت، بلکه به زیرساخت فکری و فنی «برنامه‌های عمرانی» بدل شد.

اصل چهار ترومن را می‌توان نخستین تجربه توسعه‌گرایی مدرن در ایران دانست. پروژه‌ای که با نیت سیاسی شروع شد، اما پیامدهای فنی، اجتماعی و فرهنگی گسترده‌ای داشت.

آغاز نظمی نوین در مدیریت منابع آب ایران

در دهه ۱۳۳۰، ایران در میانه تلاقی دو فشار سنگین داخلی و خارجی قرار داشت. این فشار باعث شد دولت دیگر نتواند با نظم ارباب‌سالارانه پیشین کشور را اداره کند. مفاهیمی چون حق‌آبه، مالکیت زمین و مدیریت منابع آب، باید با الگوهای جدید هماهنگ می‌شد. مدیریت منابع، بدون حضور ارباب‌ها و بر اساس یک منطق جدید فنی و حقوقی شکل گرفت.

ایران باید هم با بحران‌های درونی مقابله می‌کرد، هم بازیگر جدی نظم نوین جهانی می‌شد. گفتمان توسعه با شتابی تحمیل شد که ساختار فکری دولت سنتی یارای همراهی با آن را نداشت. اما در همین واگرایی میان نظم کهنه و نو، شکل تازه‌ای از حکمرانی بر منابع طبیعی، به‌ویژه آب، متولد شد؛ حکمرانی‌ که از آن پس، در کانون سیاست‌گذاری توسعه قرار گرفت.

برنامه دوم عمرانی: توسعه منابع آب در سایه سیاست و سازه

در اسفندماه ۱۳۳۴، تنها دو سال پس از کودتای ۲۸ مرداد و بازگشت دوباره صادرات نفت، برنامه هفت‌ساله دوم عمرانی کشور (۱۳41-۱۳34) به تصویب مجلس رسید. این برنامه، برخلاف تجربه ناکام برنامه اول، با پشتوانه‌ای مشخص‌تر تدوین شد: درآمدهای آزادشده نفتی پس از قرارداد کنسرسیوم و وام‌های وعده ‌داده‌شده از سوی آمریکا. ساختار این برنامه در چهار محور تنظیم شده بود: کشاورزی، ارتباطات و مخابرات، صنایع و معادن، و خدمات اجتماعی و شهری.

اما بی‌تردید، کشاورزی و توسعه منابع آب قلب تپنده این برنامه بود؛ آن هم به خواست و فشار مستقیم ایالات‌متحده. بخش عمده اعتبارات تخصیص‌یافته، یعنی حدود ۶۸ درصد، به طرح‌های سدسازی و آبیاری اختصاص یافت. سهم مطالعات آبی، مکانیزاسیون کشاورزی و عمران روستایی بسیار کمتر بود. نتیجه، اجرای پروژه‌هایی گسترده در سطح کشور بود: سد کرج برای تامین آب آشامیدنی تهران، سد سفیدرود، سد دز، شبکه آبیاری کرخه، طرح نیشکر هفت‌تپه و مطالعه برای احداث ۱۳ سد در استان خوزستان.

در کنار این اقدامات، بنگاه اصلاح امور اجتماعی، با حمایت اصل چهار ترومن، فعال شد. شورای امور اجتماعی دهات تشکیل شد و طرح‌هایی چون آموزش دهیاران، راه‌سازی روستایی و بهسازی برخی املاک خالصه و سلطنتی در دستور کار قرار گرفت. اما به دلیل سلطه ساختار ارباب‌سالارانه، این اصلاحات نتوانستند تحولی عمیق در روستاها ایجاد کنند.

وقتی سدها کار نمی‌کنند

از همان زمان اجرای برنامه دوم، نقدهایی جدی نسبت به الگوی توسعه منابع آب و سدسازی در کشور شکل گرفت. این نقدها، برخلاف تصور رایج، نه از منظر اقلیمی یا هیدرولوژیک، بلکه بر پایه منطق اقتصاد کشاورزی و کارآمدی سرمایه‌گذاری‌ها در این حوزه بود.

گزارشی کلیدی با عنوان «سنجش پیشرفت و عملکرد برنامه عمرانی دوم» در اسفند ۱۳۳۸ منتشر شد و پایه بسیاری از این نقدها را شکل داد. این گزارش به‌صراحت اعلام می‌کرد که تنها حدود ۱۱ درصد از مساحت کشور قابلیت زراعت دارد، و از این میان فقط چهار درصد عملاً زیر کشت می‌رود که آن هم به دلیل نظام آیش و بهره‌وری پایین است. در واقع، تنها ۴۰ درصد از زمین‌های زراعی موجود به شیوه آبی اداره می‌شود، اما همین بخش، بخش عمده تولید کشاورزی را بر عهده دارد.

در چنین شرایطی، نویسندگان گزارش استدلال کردند که بهبود بهره‌وری اراضی کشاورزی موجود، بسیار عقلانی‌تر از افزایش سطح اراضی کشت است. این امر، البته نیازمند آموزش، تحقیق، توسعه بذر و دام، و سرمایه‌گذاری در نهادهای روستایی است؛ اموری که کند، زمان‌بر و بین‌رشته‌ای ‌هستند. اما در مقابل، طرح‌های بزرگ فنی مانند سدسازی، سریع‌الاثر و نمایشی بودند، هرچند نه لزوماً موثر.

گزارش مذکور هشدار داد که هزینه ساخت و نگهداری سدها بسیار بالا رفته و در بسیاری موارد، حتی فروش آب حاصل از آنها هزینه‌های بهره‌برداری را تامین نمی‌کند. علت نیز روشن است: وجود سنت‌ها و قوانین قدیمی مانند حق‌آبه‌بران، که امکان قیمت‌گذاری آب را سلب می‌کرد. نمونه‌ای از این تعارض در تونل انحرافی کوهرنگ مشاهده شد، جایی که کشاورزان اصفهانی به‌واسطه حق‌آبه تاریخی خود، از پرداخت هزینه بهره‌برداری از طرح سر باز زدند.

اینجاست که برای نخستین‌بار، به‌صراحت از تضاد میان توسعه فنی منابع آب و نظام عرفی و شرعی مدیریت آب سخن به میان می‌آید؛ تضادی که در دهه‌های بعد، با تصویب قانون ملی شدن آب‌ها، به حاکمیت مطلق دولت بر منابع آبی انجامید و آب را از کالایی خصوصی و موروثی، به ثروت عمومی بدل کرد.

توسعه‌ای که بیشتر نمایشی بود

یکی از یافته‌های کلیدی این ارزیابی، آن بود که بیش از ۹۰ درصد از بودجه آبیاری در برنامه دوم، صرف سدسازی شد؛ اما نتیجه آن، تنها پنج درصد افزایش سطح اراضی قابل کشت بود. پروژه‌هایی مانند سد کرج، که هدف اصلی آن تامین آب شرب و برق تهران بود، از معدود موارد موجه تلقی شدند. اما سایر سدهای چندمنظوره‌ای که با هدف توسعه کشاورزی احداث شدند، به لحاظ اقتصادی قابل دفاع نبودند.

این گزارش، حتی فراتر رفت و تاکید کرد که ساخت این سدها نه‌تنها کارآمد نبوده، بلکه در مواردی، هزینه نهایی چند برابر برآورد اولیه بوده است. مثلاً هزینه سد کرج از 5/1 میلیارد به بیش از شش میلیارد ریال رسید. در جمع‌بندی نهایی، گزارش چهار دلیل اصلی ناکامی برنامه دوم را برشمرد:

1- تمرکز بر تاسیسات فیزیکی به جای اصلاحات نرم‌افزاری مانند آموزش و ترویج

2- بی‌اعتنایی سازمان برنامه به مراحل بهره‌برداری و نگهداری پروژه‌ها

3- نبود هماهنگی میان دستگاه‌های اجرایی بخش کشاورزی

4- و مهم‌تر از همه، نادیده گرفتن نهادها، عرف‌ها و قوانین اجتماعی آب.

این شکست برنامه‌ریزی، در نهایت به ضرورت بازنگری در ساختار مالکیت و مدیریت آب انجامید. موضوعی که در اصل دهم انقلاب سفید با عنوان «ملی شدن آب» رسمیت یافت و نقطه عطفی در حکمرانی منابع طبیعی کشور بود.

***

توسعه‌گرایی، که به‌ویژه از دهه ۱۳۳۰ با الهام از برنامه‌های آمریکایی آغاز شد، نظم کهن را واژگون کرد، اما نتوانست نظمی موثر و بومی پدید آورد. داستان بحران آب در ایران، تنها داستانی اقلیمی نیست؛ داستانی سیاسی، اقتصادی و نهادی است. پایان برنامه دوم عمرانی در سال ۱۳۴۰ با آغاز ریاست‌جمهوری کندی در ایالات‌متحده همزمان شد؛ دوره‌ای که اصلاحات اجتماعی و ارضی در روستاها به اولویت سیاست توسعه تبدیل شد. دانشگاه‌ها به بازوی تئوریک سیاست‌گذاران بدل شدند و با نظریه‌پردازی در باب کشاورزی مدرن، گفتمانی را در جهان سوم ترویج کردند که ایران نیز در بطن آن قرار گرفت. اما تجربه ایران در برنامه دوم عمرانی نشان داد که توسعه، اگر به شیوه‌ای صرفاً فنی، از بالا به پایین، و بی‌توجه به بافت اجتماعی و عرفی طراحی شود، نه‌تنها موثر نخواهد بود، بلکه هزینه‌زا و گاه مخرب خواهد بود. در این میان، آب نه‌فقط منبعی طبیعی، که میدان کشاکش قدرت، سنت و سیاست شد.

منبع: اقتصادنیوز